Observațiile FJR, AMASP si AIJ privind ”legile justiției” (noile proiecte)

– proiectele au păstrat multe din modificările aduse legilor justiției în anul 2018, deși în raportul MCV din același an s-a recomandat suspendarea aplicării acestora. Expunerile de motive ale proiectelor nu oferă nicio justificare pentru această decizie;

– în plus, proiectele conțin numeroase reglementări noi care nu se justifică prin eliminarea modificărilor care au fost aduse legilor justiției în anul 2018. Expunerile de motive ale proiectelor nu oferă explicații pentru niciuna din aceste noutăți, în sensul de a se arăta motivele care le-au justificat, consultările din care a reieșit necesitatea lor, studiile de impact care le-au fundamentat sau estimările privind efectele pe termen mediu și lung;

– ca o observație generală, după dezbaterea publică nu s-a întocmit un raport din care să rezulte ce propuneri s-au primit și din partea cui, care dintre acestea au fost admise/respinse, și pentru ce motive;

– în concluzie, nici pentru omisiunile și nici pentru noutățile din aceste proiecte nu se justifică care este intenția legiuitorului și nici dacă ea corespunde cu nevoile sistemului judiciar. Pentru aceste motive proiectele sunt opace, iar aplicarea lor este în multe situații imprevizibilă;

– este însă evidentă dorința puterii executive de a crea un sistem judiciar în care puterea de decizie este deținută de conducerea Ministerului Public și de președinții de instanțe, cu caracter discreționar și cu ignorarea CSM și a participării colegiale la luarea deciziilor de interes.

Colegiul de conducere devine un organism pur formal menit să valideze, în realitate, deciziile președinților/vicepreședinților de instanță și ale conducătorilor unităților de parchet. Președintele instanței, beneficiind de ajutorul vicepreședinților și al președinților de secție, are rolul de a conduce activitatea administrativă a instanței, aducând la îndeplinire hotărârile colegiului de conducere, care este un organ de conducere cu competență determinată. În principiu, președintele instanței, vicepreședinții și președinții de secție au un rol primordial executiv, rolul decizional revenind colegiului de conducere al instanței. Impunând în acest mod componența colegiului de conducere (președinte, vicepreședinți, președinții de secții și doar 2 judecători aleși pe o perioadă de trei ani), este evident că, în luarea hotărârilor care privesc organizarea instanței, numărul judecătorilor din conducere va fi întotdeauna superior numărului celor aleși democratic de judecătorii instanței. În plus, judecătorii care trebuie să aducă la îndeplinire hotărârile Colegiului (vicepreședinții, președinții de secție) sunt în același timp judecătorii care îl ajută pe președinte în activitatea managerială. Astfel, funcția de execuție se va confunda cu funcția decizională, președintele și echipa sa preluând efectiv orice atribut decizional în cadrul instanței, cu consecința ca echipa managerială să pună în operă și să aducă la îndeplinire propriile hotărâri. Or, componenta decizională ar trebui să revină tuturor judecătorilor și să poată fi exercitată prin reprezentanți democratic aleși.

Expunerea de motive privind Legea organizării judiciare, prin raportare la Avizul nr. 19 (2016), aferentă proiectului, conține o pseudoargumentație: în timp ce Avizul se referă la rolul președinților în funcționarea instanței, atribuțiile colegiului de conducere, așa cum reies din prevederile prezentei legi, privesc organizarea și conducerea instanței, adică chestiuni diferite.

„Astfel cum se subliniază în Avizul nr. 19 (2016) – Rolul președinților de instanțe – al Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE), «Președinții instanțelor sunt responsabili de asigurarea bunei funcționări a instanței, inclusiv de managementul personalului, al resurselor materiale și al infrastructurii acesteia. Este esențial ca aceștia să dispună de competențele și de resursele necesare pentru a îndeplini această îndatorire în mod eficient». «De asemenea, președinții instanțelor ar trebui să aibă competența de a înființa în cadrul acestora unități sau diviziuni organizatorice, precum și posturi sau poziții individuale, pentru a răspunde diverselor nevoi legate de activitatea instanțelor judecătorești. Atunci când președinții instanțelor intenționează să facă schimbări semnificative în organizarea instanței, judecătorii trebuie să fie consultați.»

Or, se confundă atribuțiile colegiului de conducere cu cele ale adunării generale a judecătorilor, din moment ce Avizul prevede obligativitatea consultării judecătorilor (care se realizează în adunări generale), nu a colegiului de conducere. Din lectura acestui text se desprinde o concluzie contrară: intenția sa este de a diminua puterea discreționară a președintelui, nu de a o spori.

Acest aspect a fost avut în vedere la edictarea Notei de fundamentare a Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele masuri adiacente, componența colegiilor de conducere a fost schimbată din următoarele rațiuni:

”Schimbarea componenței colegiilor de conducere ale instanțelor și parchetelor reprezintă un alt aspect important de menționat, măsura fiind instituită în vederea asigurării accesului mai larg al judecătorilor și procurorilor la procesul decizional din cadrul instituției în care își desfășoară activitatea.

Astfel, pe lângă stablirea unui mandat de 3 ani pentru colegiile de conducere, din componența acestora vor face parte președintele instanței și un număr de judecători sau procurori reprezentativ la nivelul fiecăre categorii de instanțe și parchete. În reglementarea actuală, colegiul de conducere era format, preponderent, din judecători sau procurori cu funcții de conducere, ceea ce nu asigură, în realitate, un acces democratic și extins al judecătorilor și procurorilor la procesl de luare a deciziilor. Ca urmare a alegerii lor de către adunările generale, a fost stabilită și posibilitatea revocării colegiilor de conducere de către cei care le-au ales, în cazul exercitării necrespunzătoare a atribuțiilor.

Modificarea componenței colegiilor de conducere a fost gândită în corelare cu atribuirea unor atribuții suplimentare celor prevăzute în prezent, atribuții care sunt, la mmentul actualîn competența conducătorilor instanțelor și parchetelor. Astfel, colegiile de conducere vor stabili compunerea completelor de judecată la începutul fiecărui an, precum și componența secțiilor și completelor specializate. Se realizează, astfel, o responsabilizare a rolului conducătorului instanței sau parchetului, acela de a aduce la îndeplinire măsurile dispuse de reprezentanții membrilor acestora.”

Prin urmare, revenirea la componența anterioară modificărilor din Legea nr. 247/2005 este de natură a afecta tocmai ideea democratizării deciziei/conducerii în instanțele de judecată și parchete și de a asigura o contrapondere în raport de atribuțiile magistraților care ocupă o funcție de conducere. Includerea de drept în colegiul de conducere a tuturor acestor persoane și alegerea alegerea a unui număr foarte mic de alți magistrați în adunarea generală este de natură a transforma practic colegiile de conducere în echipa de suport a președinților de instanță, devenind un fel de formalități administrative inutile.

Pentru a evita ocuparea pe perioadă nelimitată a unui loc în colegiu de aceiași judecători, se impune limitarea mandatelor membrilor aleși ai colegiului, astfel încât toți judecătorii să fie încurajați și motivați să participe la luarea deciziei. Tot astfel, se evită crearea unor centre de decizie motivate de interese părtinitoare.

Față de o reprezentativitate de 1/3, una de 1/5 este firavă, neproporțională și nejustificată, concentrând, în cadrul mai multor instanțe, puterea executivă și decizională în mâna unei singure persoane. Forma legii anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 207/2018 prevedea că numai în situația unor instanțe (judecătorii/tribunale specializate) cu un numar de 3 judecători sau mai mic atribuțiile Colegiului se exercitau de președintele instanței. Menținerea modificării aduse prin Legea nr. 207/2018 nu își are nicio justificare în a elimina un organ ales democratic.

Includerea de drept în colegiul de conducere a vicepreședintelui nu respectă echilibrul care trebuie menținut cu privire la deciziile ce trebuie luate într-o instanță potrivit legii, cu atât mai mult cu cât președintele propune vicepreședintele și celelalte persoane din conducerea instanței.

Trebuie acordată judecătorilor din fiecare instanță libertatea de a decide care sunt judecătorii ce îi vor reprezenta în colegiul de conducere pentru că în acest fel, acțiunile conducerii instanței vor fi ținute în echilibru prin intermediul colegiului de conducere ales majoritar de judecătorii care activează în instanță. Această modalitate de desemnare a judecătorilor din colegii constituie o garanție importantă că măsurile sunt luate obiectiv și se evită astfel orice aparență de imparțialitate cu privire la soluțiile adoptate.

Aspecte similare sunt valabile și în privința parchetelor. Includerea de drept în colegiul de conducere a prim-adjunctului și adjunctului acestuia și a procurorilor șefi secție nu respectă echilibrul care trebuie menținut cu privire la deciziile ce trebuie luate într-un parchet potrivit legii. Trebuie acordată procurorilor libertatea de a decide care sunt procurorii ce îi vor reprezenta în colegiul de conducere. În acest fel, acțiunile conducerii vor fi ținute în echilibru prin intermediul colegiului de conducere ales majoritar de procurorii care activează. Această modalitate de desemnare a procurorilor din colegii constituie o garanție importantă că măsurile sunt luate obiectiv și se evită astfel orice aparență de lipsă de imparțialitate cu privire la soluțiile adoptate.

În arhitectura activităților de inspecție judiciară, inspectorul‑șef dispune de atribuții‑cheie, care au fost consolidate prin modificările din anul 2018: numește inspectorii judiciari, desemnează inspectorii cu funcții de conducere, gestionează activitatea Inspecției Judiciare și procedurile disciplinare, organizează repartizarea dosarelor, stabilește domeniile specifice de activitate cu privire la care se exercită controlul, este principalul emitent de instrucțiuni/ordine și are capacitatea de a iniția el însuși o procedură disciplinară sau de a aviza/confirma soluţia de clasare a sesizării dată de un inspector în cadrul verificărilor prealabile.

Prin aceste modificări, Inspecția Judiciară a devenit, practic, o autoritate publică de tip piramidal, unică în cadrul sistemului judiciar, aflată la dispoziția unei singure persoane, cu o putere discreționară extinsă (inclusiv în adoptarea cadrului normativ organizatoric, confirmarea/infirmarea deciziilor inspectorilor judiciari etc.). În această structură, magistrații (judecători și procurori) numiți inspectori judiciari de inspectorul-șef sunt pe deplin subordonați acestuia, cu riscul de a fi afectată în substanță independența lor funcțională.

În baza hotărârii  Marii Camere a Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19,  toate Rapoartele MCV vor trebui luate în considerare în mod corespunzător de România, ținând seama de cerințele principiului cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) din TUE. În acest temei, nu vor mai putea fi ignorate de nicio autoritate publică internă din România.

Raportul MCV din noiembrie 2018 a evidențiat preocupări serioase cu privire la Inspecția Judiciară: recurența cu care au fost inițiate proceduri disciplinare împotriva magistraților care se opuneau în mod public direcției urmate de reforma sistemului judiciar, divulgările de documente în presă (utilizate apoi de politicieni pentru a ataca instituțiile judiciare) și prelungirea mandatului conducerii de către guvern. Raportul din noiembrie 2018 a recomandat: ”Numirea imediată, de către Consiliul Superior al Magistraturii, a echipei interimare de conducere a Inspecției Judiciare și numirea, în termen de trei luni, prin concurs, a unei noi conduceri a Inspecției Judiciare”.

Critici sunt reluate în Raportul MCV dat publicității la data de 08.06.2021, la Obiectivul de referință 1: independența sistemului judiciar și reforma sistemului judiciar – Inspecția Judiciară, menționându-se clar următoarele:

„Anii 2018 și 2019 au fost marcați de controverse cu privire la abordarea CSM față de funcția de inspector-șef, întrucât CSM a prelungit efectiv durata mandatului inspectorului-șef în exercițiu, în pofida controverselor legate de o prelungire provizorie, sub forma interimatului, pe baza unei ordonanțe de urgență a guvernului. Curtea de Justiție a UE a fost sesizată cu o cerere de decizie preliminară privind compatibilitatea cu articolul 2 și cu articolul 19 alineatul (1) din TUE a competenței guvernului de a efectua în cadrul Inspecției Judiciare numiri interimare în funcții de conducere responsabile cu desfășurarea procedurilor disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor. În hotărârea sa din 18 mai 2021, CJUE a statuat că o reglementare națională nu poate să dea naștere unor îndoieli cu privire la faptul că prerogativele unui organ judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor ar putea fi utilizate ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități. Curtea a statuat că o reglementare națională este de natură să dea naștere unor astfel de îndoieli atunci când are ca efect, fie și cu titlu provizoriu, să permită guvernului statului membru în cauză să facă numiri în funcțiile de conducere ale organului care are misiunea de a efectua cercetările disciplinare și de a exercita acțiunea disciplinară împotriva judecătorilor și a procurorilor cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național. Hotărârea reconfirmă scopul recomandării din 2018. Autoritățile care supraveghează Inspecția Judiciară, în special CSM, vor trebui să țină seama în mod corespunzător de hotărâre, și în lumina preocupărilor repetate exprimate cu privire la activitatea Inspecției Judiciare.

În ultimii ani, instituțiile judiciare, inclusiv CSM, au scos în evidență existența unor preocupări legate de lipsa de răspundere a Inspecției Judiciare, menționând proporția ridicată a dosarelor înaintate în instanță de Inspecție, respinse în cele din urmă în instanță, concentrarea tuturor proceselor decizionale în cadrul atribuțiilor inspectorului-șef și limitele competențelor de supraveghere ale CSM. Pe plan mai general, aceste evoluții au ridicat semne de întrebare cu privire la măsura în care noile dispoziții ale legilor justiției privind numirea conducerii Inspecției Judiciare și răspunderea acesteia oferă garanții suficiente și asigură echilibrul corect între judecători, procurori și CSM. Noile proiecte de legi ale justiției din martie 2021, cu privire la care ministrul justiției a solicitat avizul CSM, modifică dispozițiile privind numirea inspectorului-șef și al inspectorului șef-adjunct, precum și mecanismele de control referitoare la activitatea Inspecției Judiciare, conferind CSM competențe de supraveghere sporite și implicând Institutul Național al Magistraturii în concursurile pentru ocuparea posturilor din cadrul Inspecției Judiciare. În perioada de raportare, conform informațiilor furnizate de instituțiile judiciare, s-a înregistrat o reducere generală a activității Inspecției Judiciare și anume, mai puține proceduri disciplinare din oficiu care ridică semne de întrebare cu privire la obiectivitate. Cu toate acestea, există în continuare cazuri care au dat naștere unor preocupări cu privire la cercetările disciplinare și sancțiunile severe aplicate magistraților care critică eficiența și independența sistemului judiciar. Printre exemple se numără procedurile disciplinare cu propunerea de suspendare preventivă din funcție până la finalizarea cercetării disciplinare și decizia adoptată de CSM împotriva judecătorilor din asociațiile magistraților care s-au împotrivit schimbărilor din perioada 2017-2019 ce constituiau regrese și au înaintat Curții de Justiție a Uniunii Europene cereri de decizie preliminară (cercetarea disciplinară se referă la pretinsele conversații de grup divulgate din cadrul unui grup privat creat pe o rețea de socializare).”

Raportul din 2021 privind statul de drept (Capitolul consacrat situației statului de drept din România), publicat de Comisia Europeană, a luat act de începerea cercetării disciplinare pentru savârșirea abaterii disciplinare reprezentând exercitarea funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni, faţă de un judecător de la Curtea de Apel Piteşti, ca urmare a aplicării într-un litigiu, la 7 iunie 2021, a hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene din 18 mai 2021, pronunțată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 și C-397/19, Asociația Forumul Judecătorilor din România și alții. În principiu, o procedură disciplinară este incompatibilă cu normele dreptului Uniunii Europene, dacă afectează esența procedurii reglementate de articolul 267 TFUE și, odată cu aceasta, chiar fundația Uniunii înseși, având un efect disuasiv asupra oricărui magistrat român chemat să aplice normele obligatorii ale dreptului Uniunii Europene, inclusiv jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, în temeiul art.148 din Constituția României.

Un organ însărcinat cu deschiderea procedurilor disciplinare, precum Inspecția Judiciară, ar trebui cel puțin să demonstreze un anumit grad de independență operațională și de anchetă.

Prin urmare, având în vedere organizarea actuală, este necesară reformarea reală a Inspecției Judiciare cu înlăturarea funcționării pe sistem ierarhic subordonat. Fiecare inspector judiciar trebuie să fie independent în emiterea soluțiilor, cauzele trebuie repartizate aleatoriu, iar accederea pe posturile de inspector judiciar (procuror sau judecător) trebuie să opereze pe bază de examen susținut pe criterii obiective și meritocratice. Doar astfel vor fi înlăturate suspiciunile privind ”fabricarea de dosare” pentru anumiți magistrați considerați incomozi de grupuri de interese care au în subordine părți din mass-media sau care doresc controlarea sistemului judiciar.

Ca ultim remediu, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, Asociația Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor și Asociația Inițiativa pentru Justiție au solicitat, în cursul anului 2021, desființarea Inspecției Judiciare și crearea a două structuri de inspecție judiciară cu personalitate juridică distinctă, una pentru judecători și, respectiv, alta pentru procurori.

O atare soluție legislativă este contrară avizelor Comisiei de la Veneția și duce la posibilitatea hărțuirii magistraților și după soluția favorabilă a secțiilor disciplinare (a se vedea cazul Kovesi; după 5 acțiuni disciplinare respinse, a trebuit să se prezinte și în fața ICCJ în recursurile IJ).

„[…] Odată ce comisia de disciplină a Consiliului Judiciar Suprem a decis în favoarea judecătorului, această decizie ar trebui să fie definitivă. […]” (CDL-AD(2002)015, Avizul privind proiectul de lege privind modificările la Legea sistemului judiciar din Bulgaria, §5)

Articolul 40 prevede că deciziile Consiliului Superior al Magistraturii pot fi atacate la Curtea Supremă de Justiție «de persoanele care au depus plângeri, de inspecția judiciară sau de judecătorul în cauză». Nu este clar de ce inspecția judiciară ar trebui să poată face apel. Apelul ar trebui permis părților interesate – reclamantului și judecătorului în cauză.” (CDL-AD(2014)006, Avizul comun al Comisiei de la Veneția, al Direcției pentru Drepturile Omului (DHR) din cadrul Direcției Generale Drepturile Omului și Statul de Drept a Consiliului Europei și al Oficiului pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (OSCE/ODIHR) privind proiectul de lege privind răspunderea disciplinară a judecătorilor din Republica Moldova, §§81, 84)

Trebuie prevazută prescripția răspunderii disciplinare și după exercitarea acțiunii, deoarece în prezent răspunderea disciplinară după exercitarea acțiunii disciplinare este imprescriptibilă, precum infracțiunea de omor (art.55)

În prezent dispozițiile legale prevăd un termen de prescripție în ceea ce privește răspunderea disciplinară doar prin raportare la perioada anterioară exercitării acțiunii disciplinare. De la momentul trimiterii cauzei în instanța disciplinară, în lipsa unei dispoziții exprese, procedura poate să fie prelungită sine die, aspect de natură să afecteze în mod direct cariera magistratului și securitatea raporturilor juridice și să constituie o formă de presiune neacceptată într-o societate democratică.

În prezent, cu excepția unor infracțiuni de o gravitate deosebită, spre exemplu omorul, inclusiv răspunderea penală are un termen de prescripție indiferent de etapa procesuală în care se află cauza.

Este imperios necesar să fie prevăzut în lege termenul de prescripție general și special pentru tragerea la răspundere disciplinară a magistratului, fără a exista o viziune diferită în funcție de exercitarea acțiunii disciplinare sau nu. Un termen rezonabil pentru prescripția generală ar fi 3 ani cu posibilitatea întreruperii lui și continuării procedurilor până la un maxim de 6 ani.

Propunem excluderea președinților de instanță, a vicepreședinților sau președinților de secții din procesul de evaluare (similar pentru parchete) și modificarea procedurii în sensul existenței unei comisii de evaluare echidistantă și independentă, acest aspect fiind de natură să asigure caracterul obiectiv al procesului de evaluare.

Referitor la procedurile de evaluare a judecătorilor, Comisia de la Veneția a stabilit următoarele:

”[…] Această dispoziție pare problematică, întrucât definește președintele instanței drept o figură centrală în procesul de evaluare a judecătorilor. Acest lucru nu numai că poate duce la un conflict de interese, dar și la abuzuri, limitând independența individuală a judecătorilor.” (CDL-AD (2013)015, Aviz cu privire la proiectul de lege privind instanțele din Bosnia și Herțegovina, par.66)

”Este important ca sistemul de evaluare să nu fie nici folosit, nici considerat a fi folosit ca un mecanism de subordonare sau influențare a judecătorilor.” (CDL-AD (2013)015, Aviz cu privire la proiectul de lege privind instanțele din Bosnia și Herțegovina, par.68)

„O altă sursă de îngrijorare este partea din Lege referitoare la evaluarea activităţii de către președinții de instanțe. Se pare că președinții de instanțe sunt notați mai ales pe baza activităţii judecătorilor obișnuiți. Acest lucru îi poate împinge pe președinți să devină «câini de supraveghere a productivității» în cadrul instanțelor lor și, în cele din urmă, poate submina independența judiciară.” (CDL-AD(2015)042, Avizul privind legile privind răspunderea disciplinară și evaluarea judecătorilor din „Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei”, §106)

”[…] [U]tilizarea judecătorilor în funcție pentru a-și evalua colegii are potențialul de a provoca dificultăți. Poate duce la relații personale proaste între colegi și poate submina și mai mult moralitatea sistemului judiciar. Invers, atunci când judecătorii primesc evaluări favorabile, se pot aduce acuzații de favoritism. Există pericolul ca un astfel de sistem să nu aibă credibilitate.” (CDL-AD(2014)007, Avizul comun privind proiectul de lege de modificare și completare a codului judiciar (sistemul de evaluare pentru judecători) din Armenia, §§62, 67, 69-70 și 75)

Prin impunerea criteriului de evaluare constând în numărul hotărârilor modificate/desființate/casate din motive imputabile se încalcă principiul independenței funcționale a judecătorilor.

Așa cum arată constant Comisia de la Veneția, criteriile care stau la baza analizei hotărârilor și a evaluării conduitei nu pot argumenta promovarea meritocratică în funcții de execuție a judecătorilor.

”Evaluările periodice ale performanțelor unui judecător sunt instrumente importante pentru ca judecătorul să-și îmbunătățească activitatea și pot, de asemenea, să servească drept bază pentru promovare. Este important ca evaluarea să fie, în primul rând, calitativă și să se concentreze asupra competențelor profesionale, personale și sociale ale judecătorului. Nu ar trebui să existe nicio evaluare pe baza conținutului deciziilor și soluțiilor, nici ținând seama de criterii cantitative cum ar fi numărul de achitări sau casări, care ar trebui evitate ca bază standard pentru evaluare.” (CDL-AD (2011)012, Aviz comun al Comisiei de la Veneția și OSCE/Biroul pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului referitor la legea constituțională privind sistemul judiciar și statutul judecătorilor din Kazahstan, par.55).

Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE), prin Avizul nr. 17 (2014) asupra evaluării activității judecătorilor, calității justiției si respectării independenței sistemului judiciar, a stabilit (pct.6) că: ”regula de bază pentru orice evaluare individuală a judecătorilor trebuie să fie respectul deplin al independenței judiciare. Atunci când o evaluare individuală are repercusiuni asupra promovării, salariului sau pensiei judecătorului și chiar determină revocarea sa, judecătorul evaluat riscă să nu facă dreptate bazându-se pe interpretarea obiectivă a faptelor si a dreptului, ci să acționeze astfel încât să facă pe placul evaluatorilor. Prin urmare, evaluarea judecătorilor de către membrii puterii legislative sau executive a statului este extrem de problematică. Cu toate acestea, chiar dacă evaluarea este realizată de alți judecători, amenințarea la adresa independenței judecătorilor nu poate fi exclusă în întregime. Independența presupune nu numai să te afli la adăpostul unei influențe nepotrivite din afară, ci si să te sustragi influenței nepotrivite care poate decurge în anumite situații din atitudinea altor judecători, inclusiv președinții instanțelor.”

Încălcarea în mod grav a principiului independenței funcționale a judecătorilor rezultă evident și din statuările următoare ale Comisiei de la Veneția: Criteriile de evaluare trebuie aplicate cu prudență: „Dacă ar trebui să existe o măsurare a sarcinilor de lucru, ar trebui să existe sisteme pentru a evalua dificultatea diferitelor dosare. (…) Simpla numărare a dosarelor soluționate este brută și poate fi complet înșelătoare. Cel mult, o astfel de măsurare poate servi ca instrument util pentru a indica o posibilă problemă, dar nu poate face mai mult, și cu siguranță nu ar trebui să fie determinantul unei probleme.

Măsurarea „respectării termenelor procedurale” (…) poate indica din nou o posibilă problemă, dar este important ca judecătorul să aibă posibilitatea de a explica orice aparente deficiențe în acest sens.

Măsurarea „stabilității actelor judiciare” (…) este discutabilă. În mod efectiv înseamnă numărarea căilor de atac admise. O astfel de evaluare ar trebui evitată deoarece implică o ingerință în independența judecătorului. (…) În cazul în care o hotărâre este desființată în apel, cine poate să spună că instanța de fond a greșit și instanța de apel a procedat corect? Decizia judecătorului primei instanțe anulată de curtea de apel ar putea fi susținută ulterior de decizia Curții de Casație, a Curții Constituționale sau a Curții Europene a Drepturilor Omului. (…)

Propunerea (…) de a măsura durata medie a soluționării cauzelor este inadecvată din motive similare cu cele menționate mai sus (…). Cine poate spune că un judecător care se apleacă mai mult asupra unei cauze nu face o treabă mai temeinică decât colegul mai rapid? (…) Judecătorul care încearcă să respecte aceste termene ar putea fi tentat să nu ia în considerare ceea ce în mod normal ar fi necesar în temeiul legii și în interpretarea sa.

(…) „Calitatea motivării” (raționamentului) este adesea o problemă în noile democrații, și ar trebui promovat un raționament coerent. Argumentarea logică, claritatea și alte aspecte sunt de interes și sunt tratate în Avizul nr. 11 al CCJE privind calitatea deciziilor judiciare. (…) – CDL-AD(2014)007, Joint opinion on the draft law amending and supplementing the judicial code (evaluation system for judges) of Armenia, §§37-39, 43, 49;

„Interpretarea legală dată de un judecător în contrast cu jurisprudența stabilită nu ar trebui să devină, în sine, un motiv de sancționare disciplinară, dacă nu este făcută cu rea-credință, cu intenția de a aduce beneficii sau prejudicii unei părți din proces, sau din neglijență gravă. În timp ce judecătorii din instanțele inferioare ar trebui să respecte, în general, jurisprudența stabilită, acestora nu ar trebui să li se interzică contestarea ei, dacă în hotărârea lor consideră necesar să facă acest lucru.” (CDL-AD(2014)006, Avizul comun al Comisiei de la Veneția și al Direcției pentru Drepturile Omului (DHR) din cadrul Direcției Generale pentru Drepturile Omului și Statul de Drept a Consiliului Europei și al Oficiului pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (OSCE/ODIHR) privind proiectul de lege privind răspunderea disciplinară a judecătorilor din Republica Moldova, §22. A se vedea și CDL-AD(2015)042, Avizul privind legile privind răspunderea disciplinară și evaluarea judecătorilor din „Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei”, §44)

„20 de puncte pot fi obținute de un judecător dintr-un alt tip de evaluare, descris la articolul 104 al treilea paragraf: este o evaluare a calității raționamentului juridic din 10 hotărâri (5 selectate aleatoriu și 5 selectate de judecătorul însuși). Această evaluare este făcută de o comisie formată din trei membri, compusă din judecători ai instanței superioare trași la sorți. Acesta este un model interesant; cu toate acestea, o astfel de evaluare ar trebui să se aplice doar la aspecte precum stilul și claritatea redactării, și să nu pună la îndoială validitatea deciziilor luate de judecător.” (CDL-AD(2018)022, Avizul privind legea de modificare a Legii Consiliului Judiciar și legea de modificare a Legii instanțelor din „Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei”, §49)

”44. În evaluarea mecanismelor de numire existente, Comisia de la Veneția a acordat o atenție aparte echilibrului necesar între nevoia de legitimitate democratică a numirii conducătorului parchetului, pe de o parte, și exigența de depolitizare, pe de altă parte. Din această perspectivă, în opinia sa, un mecanism de numire cu implicarea puterii executive și/sau legislative are avantajul de a conferi legitimate democratică numirii procurorului șef. Totuși, într-o astfel de situație, sunt necesare garanții suplimentare pentru a diminua riscul de politizare a procuraturii. Ca și în cazul numirilor judecătorilor, deși sunt posibile diferite mecanisme practice, implicarea efectivă a unui consiliu judiciar (sau a unui consiliu pentru procurori), dacă o astfel de structură există, este esențială, reprezentând o garanție de neutralitate și de expertiză profesională, apolitică.” (Comisia de la Veneția, Avizul preliminar emis la 13 iulie 2018 privind modificările aduse legilor justiției din România)

Recomandările tuturor instituțiilor internaționale au fost în sensul că numirea și revocarea în funcțiile cele mai înalte din parchete să se efectueze printr-o procedură transparentă și bazată pe criterii obiective, în cadrul căreia Consiliului Superior al Magistraturii să i se acorde un rol mai important.

Subliniem faptul că întărirea sistemului de control și echilibru din cadrul procedurilor de numire a procurorilor în cele mai înalte funcții din Ministerul Public nu se poate baza numai pe buna-credință a unui/unor politician/politicieni.

Se menține un număr extrem de mare de categorii de funcții în cadrul PÎCCJ, DNA și DIICOT în care numirea este politică. Menținerea unui sistem de numire politică a șefilor de secție nu este justificată, cu atât mai mult cu cât aceștia continuă să lucreze efectiv în dosare, ceea ce generează riscul ca un politician plasat într-o poziție cheie în stat să influențeze cursul unei anchete penale prin impunerea numirii procurorului șef secție.

O atare dispoziție deschide posibilitatea înlăturării procurorilor incomozi de la instrumentarea anumitor cauze prin delegarea lor la o altă unitate de parchet, fără acordul procurorului, pentru o perioadă de până la 30 de zile. Nu există vreo limită a numărului de astfel de delegări, fiind posibilă delegarea unui procuror, din 30 în 30 de zile, dintr-un colț în altul al țării, pentru întreaga sa carieră, afectându-i-se inclusiv viața de familie. Un astfel de instrument, mai ales că în prezentul proiect de lege procurorul general al PÎCCJ dispune discreționar delegarea, reprezintă un instrument de presiune extremă ce poate fi exercitat asupra unui procuror, creându-se un sistem străin unui stat de drept în care un procuror poate fi presat să altereze cursul unor anchete de teamă să nu fie „relocat” discreționar.

Nu sunt stabilite criterii de desemnare a procurorului/judecătorului care va fi delegat împotriva voinței lui, în condițiile în care nu este exclus ca în parchet/instanță să fie mai mulți procurori/judecători care ar putea fi delegați; principiul stabilității procurorilor/inamovibilității judecătorului impune să existe criterii obiective, care să excludă arbitrariul. O astfel de delegare nu rezolvă deficitul de personal din parchetul/instanța în care se face delegarea, 30 de zile sunt insuficiente pentru acomodarea cu activitatea din parchet/instanță, pentru studierea dosarelor.

Este necesară reformularea art.3 alin.2 din Lege, pentru a nu mai exista posibilitatea delegării fără acord, instrument de natură a încalca principiile stabilității și independenței.

„Problema detașării priveşte întotdeauna, pe de-o parte, nevoia rezolvării problemelor funcționale prin alocarea eficientă a resurselor umane – uneori împotriva voinței persoanelor în cauză – pentru a asigura îndeplinirea sarcinilor […] și, pe de altă parte, interesul legitim al persoanelor implicate și evitarea potențialului abuz. […] [D]etașarea forțată trebuie abordată cu atenție, deoarece poate pune în pericol independența celui aflat în funcție.” (CDL-AD(2008)005, Avizul privind proiectul de amendamente la Legea Procurorului din Muntenegru, §45)

Detașarea și delegarea procurorilor în funcții trebuie să fie de resortul Secției pentru procurori a CSM, cât timp există o atare structură, parte a autorității constituționale care garantează independența justiției. De asemenea, potrivit noului proiect, regulamentele de ordine interioară aprobă prin ordin al ministrului justiţiei, la propunerea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie ori a procurorului-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, cu avizul consultativ al Secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii. O atare prevedere afectează rolul Secției pentru procurori a CSM.

Noutatea pe care o introducea Proiectul de lege prezentat la 30.09.2020 se referea la forma de vot universal pentru alegerea membrilor Consiliului, la care noul proiect a renunțat fără să justifice în vreun mod. Dispoziția era benefică pentru că asigura o mai mare reprezentativitate și legitimitate a celor care vor fi aleși. În plus, vechea formă de alegere a membrilor Consiliului Superior al Magistraturii nu era justificată în condițiile în care fiecare membru trebuia să reprezinte întreg sistemul judiciar, iar nu doar pe judecătorii sau procurorii de la nivelul instanței/parchetului corespunzător gradului deținut. Cu alte cuvinte, judecătorii/procurorii aleși de colegii de la nivelul judecătoriilor, tribunalelor, curților de apel, Înaltei Curți sau parchetelor aferente nu reprezintă doar pe magistrații de la nivelul judecătoriilor/tribunalelor, curților de apel, Înaltei Curți sau parchetelor aferente, ci pe toți judecătorii sau procurorii din sistem, după caz.

Candidații la Consiliul Superior al Magistraturii nu au calitatea de mandatari ori reprezentanți speciali ai instanțelor sau parchetelor din care provin. Este esențial a se înțelege că statutul de membru al CSM semnifică reprezentativitatea întregului corp judiciar. Concret, fiecare candidat trebuie să reprezinte întreg corpul judiciar, iar nu pe categorii de instanțe/parchete ori o anumită instanță sau un anumit parchet. Spre exemplu, membrul CSM ales din poziția de judecător/procuror al curților de apel/parchetelor de pe lângă curți de apel nu îndeplinește atribuții exclusiv pentru curtea de apel care l-a desemnat, și nici în genere exclusiv pentru curțile de apel.

Așa fiind, rezultă și că un candidat pentru CSM nu trebuie și nu poate să fie desemnat a priori de instanța/parchetul din care provine. Este imperios a se înțelege acest aspect, în caz contrar, jocurile de interese de la nivelul fiecărei instanțe/parchet vor conduce la înlăturarea în mod arbitrar a unor candidați.

Prin urmare, în situația în care s-ar institui votul universal, nu mai există vreo rațiune pentru menținerea unei etape prealabile și anume, desemnarea, prin vot secret, direct și personal, a câte unui candidat al instanțelor/parchetelor pentru funcția de membru al Consiliului Superior al Magistraturii dintre judecătorii/procurorii/procurorii militari care și-au depus candidatura. Acest filtru încalcă dreptul de a fi ales și creează premisele formării de înțelegeri/rețele pentru a desemna un anumit candidat, existând riscul ca organismul reprezentativ al sistemului judiciar să devină un loc în care se confruntă interesele celor care au sprijinit un anumit candidat.

De asemenea, nu rezultă ce înseamnă „interes personal, ce influențează sau ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate și imparțialitate a atribuțiilor prevăzute de lege”, condiție pentru înscrierea la alegerile pentru CSM. Cine, când și după ce criterii verifică îndeplinirea condiției inexistenței unui interes personal? Norma nu e clară iar aplicarea ei nu e previzibilă.

Trebuie prevăzută expres obligația de organizare rapidă a alegerilor pentru locul vacant de membru al Consiliului Superior al Magistraturii, fără a da posibilitatea unor mandate ad interim controlate de voința celorlați membri ai CSM.

Prezența sine die a unui membru interimar al CSM, spre exemplu în componența completului disciplinar al Secției în materie disciplinară pentru judecători, în care participă doar ca urmare a voinței colegilor săi de a nu organiza alegeri pentru postul pe care membrul interimar îl ocupă este de natură a ridica semne serioase de întrebare cu privire la independența acestuia. Prezența unui judecător într-un complet de judecată (cu care este asimilat completul disciplinar al CSM) nu poate fi condiționată, dependentă de voința celorlați membri, ci trebuie să fie necondiționată.

Mărirea perioadei de școlarizare de la 2 ani la 3 ani este excesivă și nu are la bază niciun studiu de impact, nicio analiza de nevoi si nicio evaluare a situației personalului din sistemul judiciar. Școlarizarea de 3 ani are riscul de a face indezirabilă această formă de accedere la profesie, raportat la modalitatea de accedere la celelalte profesii juridice și la posibilitatea intrării în magistratură prin alte modalități, respectiv cu 5 ani vechime în altă profesie juridică. Mărirea perioadei de școlarizare va conduce la cronicizarea deficitului de personal și la un dezechilibru pe termen mediu pentru instanțele și parchetele de grad superior prin corelare cu vechimea necesară pentru promovare.

Nu a fost efectuat niciun studiu de impact în acest sens, având în vedere numărul extrem de mare de posturi vacante la instanțe și parchete și tendințele de pensionare din ultimii ani.

Există posibilitatea de împiedicare a admiterii în magistratură, respectiv, de înlăturare din funcţie a unui magistrat pentru simpla existenţă a cazierului fiscal (fără nicio ierarhizare sau stabilire a unei legături între faptă şi exercitarea funcţiei), în condiţiile în care actualmente cazierul fiscal cuprinde peste 300 de contravenţii, multe dintre ele insignifiante, ce sunt stabilite prin Ordin al Preşedintelui ANAF (care este un factor de decizie din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, numit pe criterii eminamente politice).

De multe ori, simpla existență a unui debit în favoarea statului poate genera înscrierea în cadrul cazierului fiscal ceea ce ar duce la eliminarea automata și discreționară din magistratură. Un astfel de instrument poate fi folosit de puterea politică împotriva justiției, fiind apt să constituie un adevărat instrument de presiune asupra magistraților și de influențare a soluțiilor în cauzele aflate pe rolul instanțelor și parchetelor.

Nu se justifică implicarea unui avocat în procesul de selecție a judecătorilor pentru ÎCCJ, în măsura în care alte categorii de profesii juridice, inclusiv procurorii, sunt excluse. Se creează posibilitatea apariției unui ascedent inechitabil pentru anumiți avocați cu o vulnerabilitate corespunzătoare pentru judecătorul promovat la instanța supremă.

De asemenea, se prevede că orice persoană poate trimite în scris sesizări sau observaţii în legătură cu actele publicate pentru a fi avute în vedere la evaluare, deși „Supunerea activității de judecător a unui candidat la evaluarea publicului larg, inclusiv a celor care au primit hotărâri nefavorabile, constituie o amenințare la adresa independenței judecătorului și un risc real de politizare.” – CDL-AD(2010)026, Avizul comun al Comisiei de la Veneția și al Direcției de cooperare din cadrul Direcției generale privind drepturile omului și afacerile juridice a Consiliului Europei privind legea sistemului judiciar și statutul judecătorilor din Ucraina, §§60.

În scopul înlăturării oricăror discuții legate de lipsa de imparțialitate, dar și al îmbunătăţirii procedurilor pentru numirea în funcții de conducere la instanțele judecătorești, respectiv în funcția de judecător la Înalta Curte de Casație și Justiție, ţinând seama şi de recomandările Comisiei Europene formulate de-a lungul timpului în cadrul rapoartelor MCV, trebuie reglementate urgent următoarele aspecte:

• selecția comisiilor de concurs trebuie să fie realizată exclusiv prin tragere la sorți, la nivelul Institutului Național al Magistraturii; regulile de desemnare ar trebui să fie mai detaliate, să existe criterii transparente de înscriere în baza de date și de desemnare în comisii, precum și reguli de limitare a numărului de participări;
• interdicția de numire ca membru în orice altă comisie constituită pentru selecția judecătorilor vreme de trei ani de la data la care acel judecător a fost desemnat membru al unei comisii de concurs privind funcțiile rezervate judecătorilor în sistemul judiciar;
• interdicția de numire ca membru în aceste comisii a persoanelor din afara corpului magistraților care au desfășurat activitate politică sau cel puțin aparență de activitate politică cel puțin trei ani anterior numirii;
• reglementarea unor criterii clare pentru evitarea conflictelor de interese între membrii comisiilor de concurs;
• ar trebui reglementată o interdicție de a exercita mai mult de două mandate în funcție de conducere, indiferent dacă s-au obținut prin concurs (președinte/vicepreședinte) sau prin numire (președinte de secție) și indiferent dacă este vorba despre aceeași instanță sau de instanțe diferite, întrucât există persoane eternizate în funcții de conducere; degrevarea de activitatea de judecată a judecătorilor care exercită funcții de conducere ar trebui să aibă o reglementare de principiu în lege; ea este prevăzută de art. 93 alin. 2 doar pentru membrii comisiilor de evaluare, dar în fapt se practică în toate funcțiile de conducere. De asemenea ea nu trebuie să fie completă, întrucât persoanele degrevate pierd contactul cu activitatea de judecată și nu îi mai percep dificultatea. Aceste persoane ar trebui ca, în virtutea funcției de conducere pe care o ocupă, să se preocupe ca judecătorii să aibă un volum de activitate adecvat, care să le permită studierea a cauzelor și respectarea termenelor de redactare a hotărârilor, însă o astfel de obligație nu este prevăzută în lege;
• CSM numește comisiile de concurs din INM, iar nu Consiliul Științific al INM – în felul acesta CSM controlează de facto INM.

Magistratul care ocupă funcții de conducere este evaluat potrivit unor criterii irelevante – 5 acte relevante pentru activitatea managerială; în realitate ar trebui să se evalueze gradul de realizare a planului de management (pentru a nu rămâne un document pur formal); să fie consultați magistrații din instanță (astfel de consultări nu se fac niciodată, nici la numirea în funcțiile de conducere); să fie evaluate activitatea instanței (încărcătura de dosare, numărul de dosare restante) și, în situația în care se constată deficiențe persistente, să se analizeze în ce măsură s-au făcut demersuri pentru a fi remediate cu ajutorul CSM/MJ. Nu sunt stabilite condițiile în care un magistrat care ocupă o funcție de conducere desfășoară numai activitate specifică funcției de conducere, sau atât  activitate specifică funcției de conducere cât și activitate specifică funcției de execuție. Acest lucru ar trebui stabilit prin lege, iar nu lăsat la aprecierea respectivei persoane.

Nu există o bază de selecție pentru această vechime (cel puţin 10 ani în funcţia de procuror sau judecător), direcțiile funcționează deja cu deficit cronic de personal care se va generaliza în această ipoteză, având în vedere și numărul imens de posturi vacante de procuror în sistemul judiciar (peste câteva sute). O vechime de cel puţin 10 ani în funcţia de procuror sau judecător înseamnă în prezent 12 ani (cu tot cu cei 2 ani din INM) iar in ipoteza modificării legii statutului magistraților va însemna 13 ani.

De asemenea, limitele de 7 ani vechime în funcţia de judecător sau procuror, pentru promovarea în funcţia ori, după caz, gradul de judecător de tribunal sau tribunal specializat şi procuror la parchetul de pe lângă tribunal sau la parchetul de pe lângă tribunalul specializat, 9 ani vechime în funcţia de judecător sau procuror, pentru promovarea în funcţia ori, după caz, gradul de judecător de curte de apel şi procuror la parchetul de pe lângă aceasta, respectiv de 10 ani vechime în funcţia de judecător sau procuror, pentru promovarea în funcţia ori, după caz, gradul de procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie vor putea determina deficiențe semnificative și imposibilitatea ocupării posturilor vacante, având în vedere și deficitul actual de peste 1000 de locuri vacante de judecător și câteva sute de locuri vacante de procuror.

Dezideratul încheierii carierei de magistrat prin finalizarea tuturor lucrărilor pe care acesta le are repartizate este unul dorit de corpul magistraților fiind însă imposibil de realizat în lipsa unor reglementări clare care să permită efectiv îndeplinirea acestei condiții. Pentru a fi posibilă o astfel de condiționalitate este necesară o procedură anterioară momentului pensionării, în care magistratului să nu îi mai fie repartizate cauze noi și care să aibă în vedere situația unităților de parchet și instanțelor care funcționează cu deficit constant de personal și în cadrul cărora încărcătura constantă este la nivelul sutelor de dosare.